以土地利益為先的香港模式(公共政策顧問 李兆富) 蘋果日報

香港房屋的密度遠高於世界大部份國家。資料圖片

特區政府,是香港唯一真正的地產霸權;高地價政策,既是一個都市傳說,也是香港獨有的制度下必然的結果。不過,我不會像一般人那樣直覺地相信,政府刻意抬高樓價來增加賣地的收入。畢竟,樓價高低,絕非政府有能力調控得到。當樓價有泡沫時,政府控制不了,但樓價低迷時,任憑政府如何藥石亂投,一樣是回天乏力。
但在制度上,政府的確對土地施以最微觀的控制,務求賺到最盡。許多人以為,政府打壓僭建是出於樓宇安全考慮。對不起,這美麗的誤會也實在是太過天真。建築物的擁有人,就算找到了所有專家和證據肯定僭建部份的安全,政府最終也不會接受;皆因在政府的慣性當中,每一塊土地上可以建築的面積以及建築物的用途,都有嚴格規定。要改變,就必須首先得到政府批准,然後再商討補地價的金額。
換句話說,要是土地的價值隨經濟和人口增長而上升,政府最終還是有辦法從中得益。近年推出的所謂辣招,更加讓政府連物業投機炒賣過程中產生的賬面利潤也分一杯羹。從這個角度分析,直接稅並非特區政府最重要的收入來源;長遠而言,土地才是特區政府最大的資產,一隻會生金蛋的神鵝。

政府主導的利益共同體

千萬不要誤會,我並非因此否定這種以土地利益來營運政府的模式。我曾經跟不少世界各地從事政策研究的朋友分析討論香港這種獨有的制度,大家得出的結論是:
一、其他城市未必能夠模仿香港模式,除了制度上的因素,最重要是在地理和物理上,香港有極高的密度,世界上有相同條件的地方不多。
二、香港模式的最大優點,在於將政府的利益和有產階級的利益歸一。故此當年董建華深信,只要增加擁有物業的人口比例,就可以有利管治和控制,也不是沒有道理。然而,其中的代價就是,政府必須對沒有能力擁有物業的人,進行大規模補貼。事實上,香港最標誌性的公共政策首推房屋;而世界上除了極少數如新加坡,幾乎沒有一個城市可以像香港這樣,將近半的人口安置在政府津助的房屋當中。
三、香港模式下,政府必須對土地的使用進行極細緻的微觀監控,繼而衍生出由房屋到商業,由居住到交通都由政府主導的利益共同體。無論在意識形態光譜的哪一方,對這個利益共同體都沒有好感。再者,無論是政府部門、半公半私的法定機構抑或是私人企業,只要是屬於這個利益共同體,在若干程度上都是在執行政府對這個城市的空間的管理,也因此代替政府面對一定的政治壓力。
在香港地,管理空間既是利之所在,亦賦予管理者一定的權力。但天下沒有免費午餐,管理空間的人同時要向政府作出不同程度的問責;有些甚至要為政府負擔若干政策責任。舉例說,港鐵既是公共交通運輸機構,但同時是地產公司,更加要以地產收益對運輸營運作出一定財政上的支援。然而,作為大股東的政府,在港鐵的掩護下避過了不少直接的政治壓力。
除了港鐵,馬會也是這種香港管治模式下的產物。有人只見到馬會得到馬場用地,但是馬會作為香港最大的慈善機構,也是香港社福團體最大的資源支柱,才是香港管治模式的制度設計精髓所在。畢竟,透過政府對社福團體的撥款,未必真正有效,也有一定的掣肘,反而透過像馬會般的機構,對社會的支援來得更有彈性和效率。
話雖如此,像馬會和港鐵般的機構,究竟跟政府的關係有多密切呢?據知,就算是馬會在過去幾年舉辦的「同心同步同樂日」,同樣要經過政府土地官僚的一關,所以就算是非牟利的公益活動,亦只可以一年辦一次。結果,好好的一個沙田馬場,除了賽馬相關的活動,其他時候都在放空當中,但從此亦可以見到,對特區政府而言,最大利益仍然是以土地為先。 
李兆富
公共政策顧問

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