政府開支莫手鬆 保公共財政穩健(文:關焯照)

明報 文摘

【明報文章】前「財爺」曾俊華委任的長遠財政計劃工作小組在2014年初公布《長遠財政計劃工作小組報告》,指出政府的財政有可能在7至15年間出現結構性財赤,主要原因是本地人口迅速老化,將窒礙香港中長期經濟增長。

香港出現經濟呆滯可能大

人口老化已成為不少發達國家要處理的社會問題,日本便是最佳例子。由於日本人口於近幾年已出現收縮,令已經疲弱的經濟更難展現持續復蘇。國際著名經濟學家Robert Gordon在他最新的著作The Rise and Fall of American Growth中表示,人口變化已成為發達國家的首號「逆風」(headwind),因為老年人口增加會減低勞動力參與率和生產力。

香港將會出現類似發達國家的經濟呆滯(secular stagnation)的機會是相當高,政府是有責任盡早作出相應準備。因此,長遠財政計劃工作小組報告提出在開源、節流、儲蓄三方面着手,以支持政府財政可持續性(fiscal sustainability)。

要達到節流目標,曾俊華要求各政府部門在2015/16財政年度開始的3年,財政「封套」開支需要節省2%;而為了令部門更容易達標,他們可以選擇在第一年不作出節流,在其後的兩個財政年度才分別節省1%。這便是3年前曾俊華提出的「0-1-1」節流方案。

政府部門支出只佔總公共開支幾個百分點,即使實施「0-1-1」方案也不會為政府省下多少金錢,但這做法卻帶出兩個信息:第一,政府靈活運用公共支出以達至成本效益;第二,即使政府坐擁豐厚財政儲備,但審慎理財原則是不變的。從政府統計處的公開資料,在推行「0-1-1」方案的首年(2015/16年財政年度),部門支出按年增長只有4.4%,較2014/15財政年度的8.3%低,反映部門的節流已達到一定程度的成效。

然而,林鄭月娥卻在她的特首競選政綱提出「檢視各部門為市民提供的服務有否受到過去兩年『0-1-1』開支削減方案的影響,並在有需要時,採取相應措施」。在3月14日的七大電子傳媒的特首選舉論壇期間,林鄭舉例指,近年街道骯髒、專科門診大排長龍,圖書館也要考慮削減開放時間等等,均是由於「0-1-1」方案所造成的。

有謂「見微知著」,林鄭在處理公共財政方面是較為手鬆。當然,手鬆未必是壞事,始終公共服務質素也要維持。但從她提出4個「理財新哲學」——(1)把握機遇,投資未來;(2)及時投放資源,防患於未然;(3)有效運用財務措施,促進經濟和社會發展;(4)落實稅務新方向,提升競爭力——讀者可以看見到這幾個理財哲學涉及大增公共開支。但最終結果是否如林鄭所料,為中長遠香港經濟注入新動力和不會影響公共財政的穩定,對市民來說,這是一個大問號。

必須釐定「需要儲備」

現時政府坐擁超過9000億元財政儲備,似乎財力十足,但自2008、2009年金融海嘯爆發後,香港息率隨着美息大幅下降,加上大量資金湧港,本地樓價瘋升,而政府的地價收入也水漲船高。根據過去6個財政年度(2011/12至2016/17年),地價的累積收入高達數千億元,但在其中5個財政年度,政府卻出現低估地價收入,由32億元至508億元,只是在2015/16財政年度出現高估地價收入。一旦將這幾年的低估和高估的地價收入作出計算,總額竟然高達913億元。既然這些收入是「意外收入」(revenue windfall),將它從財政儲備抽離也是合理的,因為當息口正常化後,湧港的資金便會離開香港,屆時地價收入出現低於預期(revenue shortfall)是極有可能。因此,大家不應該預期地價收入高企和大於預期能夠永遠持續的。

假若考慮政府每年龐大的經常支出和預計未來其增長將會加快,政府必須釐定「需要儲備」(required reserves)來保持政府部門營運不會受到影響。因此一旦將「意外收入」和「需要儲備」列為短期內不能動用和只能用作平滑每年公共財政的波動,真正可以動用的政府儲備是遠少於公布的官方財政儲備。

憂對人口老化問題掉以輕心

筆者不是太憂慮林鄭在短期內增加公共開支的傾向,但中長期財政規律(fiscal rules)是需要執行,以增加公共財政的可信性。現時,筆者反而擔心林鄭對人口老化問題掉以輕心。在林鄭的特首競選政綱中,她只用了一小段文字觸及本地的人口老化:「人口老齡化不應被視為威脅公共財政的問題,而是社會應如何更有效地服務長者的動力,和促成銀髮市場發展的契機。政府應繼續投入資源,善用創新及科技,為長者締造黃金的晚年生活(6.4段)」。從林鄭對人口老化的看法,筆者感到新政府未必在應付這問題下太多工夫。然而,從現時大部分發達國家面對人口老化所產生的公共財政不穩定來看,愈遲徹底解決這人口結構問題,香港公共財政可持續性將愈被影響。

人口老化不可能只是倚靠金錢來解決問題,因為這問題正好直接衝擊中長期政府財政的穩健。世界銀行於2015年發表一份名為Golden Aging: Prospects for Healthy, Active, and Prosperous Aging in Europe and Central Asia的報告,指出解決人口老化的方法是眾所周知的,無奈不少發達國家卻跌入「惰性陷阱」,並沒有認真解決問題,令針對性政策落後社會老齡化問題。筆者絕對認同世界銀行的忠告:人口老化可怕之處是一旦問題浮現,要認真處理時可能已經是太遲了。

政府統計處今年2月公布《2016中期人口統計》報告,本地人口年齡中位數已升至43.4歲,而65歲或以上人口也增加至佔總人口16%。這些數字明顯反映香港社會老齡化已相當嚴重,未來政府需要應付的醫療和福利開支是相當龐大。因此,林鄭是否可以如此樂觀的態度來看人口老化問題,作為小市民的筆者是絕不認同的。

作者是經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任

[關焯照]

https://news.mingpao.com/ins/instantnews/web_tc/article/20170502/s00022/1493697036720

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