整筆撥款的錯(3)︰撥款制度的前世今生 – 陳紹銘

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整筆撥款津助制度(Lump Sum Grant,LSG),於2001年1月1 日正式推出,從訂立前至推出後一直爭論不休,十多年來被要求推翻、改革,到底前路應該怎樣走?重回舊制?制度後應如何改變?或許,先了解撥款制度的歷史、發展、演變,能有助我們探討前路。本文嘗試先就一些基本資料進行簡單整理︰

整筆撥款從何而來?

整筆撥款制度到底如何開始?之前的資助模式又是怎樣?根據衛生福利局於2000年6月發出的《福利服務資助制度改革》文件,指出︰「早於1994年,政府已委託顧問檢討資助制度」,而從政府文件及當時官員的發言,政府提出推行整筆撥款的理由,主要是指當時的津助制度被批評為「不夠靈活、過於繁複,太多行政程序」等等。在顧問公司於1998年完成諮詢及報告後,政府決定就監察及資助進行改革,於1999年4月起,分段推行出新的監察制度,包括《津貼及服務協議》,當時政府的說法是「有關實行服務表現監察制度的建議受到福利界普遍支持」。(註1)

至於整筆撥款,即使是官方文件,亦同時指出︰「顧問建議的新資助(固定撥款)安排,卻遭到福利界反對」。事實上,當年同工及多個社福團體紛紛抗議,包括機構、同工、學者、社聯、社總、社協、服務使用者等等(詳細有關整筆撥款的爭議及問題,另文再談),即使如此,政府亦繼續強推政策,如在2000年剛上任的社署署長林鄭月娥向業界表示︰「由於我曾透過實踐,親身體驗到「整筆撥款」在其他資助機構及範疇帶來的明確好處,我會極力推介這個新的資助制度。(註2)」。最終「整筆撥款」新資助制度在2001年1月1日正式推出。

「整筆撥款」之前,又是甚麼?

社署網站的資料顯示,至2014年4月,有170間受津助的非政府機構(NGO),當中有164間已加入整筆撥款制度,佔該年度撥款超過99%。那麼在2001年全面推行整筆撥款以前又是怎樣?有甚麼其他的資助模式?
觀看社會福利署1996-97年的年報,當年的資助模式主要分為4種,包括︰

1. 「標準成本津貼模式」(Standard Cost System)︰在1981年設立,主要分為職員薪酬及其他費用項目,機構在僱用職工方面可靈活處理,但不得超過標準成本範圍。當時共有1352個服務單位的27類資助服務獲此類資助;
2. 「模擬成本津貼模式」(Model System)︰如接受全資的服務未列入SCS,則會採取此模式,按各福利機構的認可開支提供,每年按通脹調整。當年共有997個服務單位的51類資助服務獲此類資助;
3. 「整筆撥款」(Lump Sum Grant)︰當時涉及服務單位有371個;
4. 「單位成本資助計劃」(Sudsidy Scheme)︰社署於1991年3月引進向福利機構購買服務計劃,當時涉及9個服務單位
以96/97年為例,當時政府資助2709個服務單位,以頭兩種資助模式為主,涉及「整筆撥款」的屬於少數(註2);再早期一點,如86/87年的年報指出︰「社會福利務分為兩大類。第一類服務所獲得的津貼,應足夠支持付指定標準服務的全部經費;至於第二類服務所獲得的通常不會是十足資助,而是標準開支的一個固定百分率……倘若標準開支難於估計,有關機構便會一次獲得整筆撥款」(註4),當時也出現「整筆撥款」的字眼,但也不是主要的資助模式。

失落的社福規劃及五年計劃

上述的資料,主要是描述津助制度「量」的改變(即大部份津助機構轉至「整筆撥款」),但更具爭議的可能是「質」的改變,官方的說法是「加強彈性」,業界的說法則是「欠缺規劃」、「變相減薪」、「失去編制」。根據社會於2000年10發出的《整筆撥款手冊(第二版)》指出︰「採用了整筆撥款的形式,主要是代替現行的模擬成本資助模式及修訂標準成本資助模式。在整筆撥款制度下,社署不會再就人手編制、薪酬水平及個別開支項目設定資源投入控制」(註5)。

1999年起的制度改革,除了是撥款模式不同,政府更引入一系列「市場化」的計劃,如在1999-2000年的《財政預算案》中︰「社會福利署署長將於短期內推行福利服務外判試驗計劃」、「我們將不再把服務單元分配給非政府機構,要求它們按僵化的資助規例和程序運作,而會改用公開競投的方式,並以價格和素質作為評選的標準」。政府引進出外判及競投方式到社會服務,引致價低者得、機構惡性競爭、影響服務質素等問題,一直至今。

那麼1999年前的撥款及服務計劃又是怎樣?2011年7月社會福利諮詢委員會發布《香港社會福利長遠規劃報告書》,內容指出︰「在1999年前,當局主要採用五年計劃機制,以規劃社會福利服務。五年計劃基本上是一份工作文件,用以監察白皮書所臚列的各項福利服務政策目標的達標情況」(註6)。社署1986-87的年報則指出︰「社會福利署為非牟利福利機構提供經濟援助,以便這些機構按照1977年的康復白皮書及1979年社會福利白皮書所訂定的政策及計劃,提供社會福利服務」。從前,政府會就社會福利作較長遠的規劃,亦有具體的五年計劃,政府會與社福界定期溝通檢討,但政府後來以彈性不足、未能靈活應付服務需求為由,而不再用五年計劃機制。

整筆撥款之後,應該是甚麼?

自2001年政府全面推動整筆撥款推出之後,爭議一直沒有停止,2007年,同工忍無可忍,於11月28日採取工業行動,最終政府承諾檢討,並於2008年1月委任「整筆撥款獨立檢討委員會」就制度進行檢討,並於2008年12月完成《整筆撥款津助制度檢討報告》,提出36項建議,包括制定及推行《最佳執行指引》(Best Practice Manual),於2014年7月1日生效。

可惜,至今,同工不同酬、服務惡性競爭、人手編制不足、機構財務監管、行政工作繁瑣等等的問題,以及制度引申的董事局、管理層、前線員工及服務使用者之間的矛盾,都未有妥善處理。整個社會服務制度應如何走下去?甚麼要摒棄?甚麼要改善?實在需要更多服務使用者及同工的智慧及參與,提出更多建議、凝聚更多共識,以改善業界生態、同工權益,讓更多服務使者用受惠(註7)。

備註︰
註1. 衛生福利局(2000)。《福利服務資助制度改革》(2000年6月)
註2. 社會福利署(2000)。《社會福利署署長林鄭月娥女士說帖》(2000年9月12日)
註3. 社會福利署(1997)。《社會福利署1996-97年度年報》
註4. 社會福利署(1987)。《社會福利署1986-87年度年報》
註5. 社會福利署(2000)。《整筆撥款手冊(第二版)》(2000年10月)
註6. 社會福利諮詢委員會(2011)。《香港社會福利長遠規劃報告書》(2011年7月)
註7. 筆者對整筆撥款認識有限,尤其在實際運作及細節,以及當中的角力演變。在此只嘗試整理一點資料,拋磚引玉,誠請更多前輩、同工或服務使者用作進一步補充,謝謝。

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