【檔案法】前檔案處處長朱福強:守則無法律效力 唔立法奈佢唔何

inmediahk

(獨媒特約報導)2017年是六七暴動五十周年。過去一段日子,由資深傳媒人羅恩恵製作的紀錄片《消失的檔案》於不同院校及社區的放映,引起大眾對檔案「消失」的關注。羅恩恵在多個院校和社區放咉會中均有重覆表示,當她到香港歷史檔案館,希望為紀錄片搜集資料的時候,只能找到21秒的影像檔案。

六七暴動-被視為香港歷史的分水嶺,留下的官方紀錄,卻只有21秒。

香港檔案管理政策的荒謬由此可見。隨著陳淑莊議員、郭榮鏗議員及莫乃光議員宣布以私人條例草案形式提交《公共檔案條例草案》,相信將會引起更多關於檔案管理政策的討論。檔案法的推行涉及到政府每個部門的日常行政,同時也關係到未來的歷史研究工作。為此,獨媒分別邀請前政府官員、歷史學者等進行訪問,以不同角度剖析檔案法的意義。首先要介紹的,是前檔案處處長朱福強。

熱情源自挫敗

朱福強在政府檔案處工作超過20年,2007年退休後積極爭取檔案法,並與退休法官王式英等組成檔案行動組。退休十年,生活卻不太像退休人仕。朱福強不但於香港大學及中文大學教授檔案學,同時也是很多機構檔案管理的顧問。這還未計算他為推動檔案法的四出奔走-訪問當天是星期二,訪問完成後,收到《公共檔案條例草案》記者會在週四舉行的通知,朱福強是出席人士之一。接下來,星期五關於人權檔案的講座,主講的兩位嘉賓,又包括朱福強。

0e
圖:朱福強(右)近年不斷就爭取檔案法立法出席各項活動

看起來,朱福強仍然對工作充滿熱情。他卻表示,對檔案法的關注,是源於在政府工作期間的挫敗感,「看到沒有檔案法的弊處,有職而無權,好多事你都做不到」。

最簡單的例子,是政府內部有行政指引,銷毀檔案前要先得到檔案處處長同意,「但假如他銷毀之前唔問你,你也奈他唔何」。他回憶指,在政府工作期間已於內部提出這些問題,但未獲回應。

朱福強續說:「如果我唔做,唔提出這件事,香港人真是會『懵查查』。好聽一點來說,我感覺到自己的使命」。他強調,這是一個普通人對於公義的執著,「尤其是這些年來,香港在這方面逐漸淪落的時候,我們更要執著,去追求公義」。

作為資深公務員,退休後仍積極參與公共事務,往往會招致攻擊。去年橫州事件期間,朱福強表示公務員工作必有記䤸,橫洲「摸底」也不例外。結果招來「藍絲」團體的口誅筆伐,說他是咬著退休長俸,卻日日咬着政府不放。對此,朱福強淡淡拋下一句:「他們觀念錯誤而已,長糧是誰給我的?梁振英嗎?局長嗎?長糧是納稅人的錢。意思即是,我的loyalty不是對政府,而是對香港整個社會」。

EO管理之弊

朱福強經常強調,現時香港的檔案管理面對著兩個主要問題。第一是由不專業的外行人領導。朱福強指出,檔案處的重要職位例如處長、檔案管理組、檔案系統發展組等,均屬相當專業的職位,但近年卻多由行政主任(EO)出任,「EO是沒有相關訓練和經驗。最大的問題,是這些EO在任數年即會離開。即使有培訓,他們都會調遷至其他部門。」

提及政府檔案管理現況,朱福強的言辭漸趨嚴厲。他指出,「這個行業的發展日新月異,我們本身在這個行業當中也追得很辛苦,更何況是這些『二打六』,說得難聽點,就是在尸位素餐。他們根本不能辦事。這也解釋了,為何政府電子檔案管理系統,一直未能完成。」朱福強表示,檔案處的人員既非專業,政府的檔案管理水平自難提升,「加上你不是專業的,其他部門的人自然不會尊敬你」。

香港屬少數沒有檔案法的地區

另一個問題,就是沒有檔案法。

螢幕快照 2017-05-25 上午9.28.43

事實上,香港是少數沒有檔案法的地區之一。早在上個世紀,鄰近的中國大陸、澳門、日本、台灣等地已完成檔案法的制定。由於香港仍然未有檔案法和資訊自由法,現時公共機構的資料管理開放,主要是根據的《公開資料守規》。惟該守規沒有法律約束力,政府部門往往能以未有「立檔」、「存檔」為由,拒絕公開資訊,情況早已為傳媒和學者所詬病。

朱福強表示,儘管各地的法律條文各有不同,但檔案法的內容和意義也不出四個重點-第一,是規範公職人員在公事過程中「立檔」、「存檔」;第二,規定檔案需要專業管理;第三,在公事過程完結後,檔案需由專業人員鑑定,並把有歷史價值的檔案送至檔案館,作永久保存;最後,進館後的檔案需要在一定的封存期後開放,保障人民知情權。

他也再三強調,檔案就是證據。但在香港的情況是,政府並非民選,不用向市民負責,而更重要的是,「這個是貪污腐敗的政府,在這個情況下政府還有膽『立檔』留下證據?」沒有檔案法,香港檔案管理的依據,僅為一些指引、守則。

沒有法律效力的指引、守則

「政府不斷出指引,但有咩用?」,朱福強說得有點氣憤。

他特別指出,自己在檔案處工作期間,曾推行《檔案管理守則》(Records Management Manual),規範政府在整個檔案生命週期(life-cycle)當中的工作。朱福強憶述,這個規範起初的名字是「Records Management Regulation」 ,「但regulation的字眼在政府中是僅次於法律,公務員一定要遵守。所以行政署署長在last minute打退堂鼓,唔敢用regulation這個字,改做manual,即係手册啦。」

至2009年,行政署推出關於「檔案管理的強制性規定」的總務通告。朱福強形容,這個指引是政府在壓力下推出的,只是把以往的指引整合,加上「強制性」的字眼,「因為我們經常說政府的指引沒有作用,它便推出一個強制性的,想希望以此擋著立(檔案)法的壓力」。在這個行政署通告中,規定各個局和部門,需要設立部門檔案經理一職,並要求這個部門檔案經理處理一系列的工作,包括保存檔案清單、編訂檔案分類表、編訂存廢期限表、管理電子郵件檔案等。朱福強對此卻不以為然,「你可以問政府,有沒有這個DRM(部門檔案經理的英文簡稱),我說的是全個政府,而這個DRM有沒有認真受過檔案管理的專業訓練。我可以和你打賭,今天來說,這個DRM,他們一定側側膊,睬你都傻」。他認為,2009年的強制性規定只為敷衍一眾關注檔案法的人士,「政府經常說,立法並非唯一的解法方法。但問題是,政府說要做的工作,是substantially無做過」。

朱福強非常強調,以指引、守則作為規範是沒有意思的,「但如果是法律,你不做就犯法」。

對下屆政府的期望

可是,在梁振英管治的五年間,檔案法的立法工作未見明顯進展。單是法律改革委員會的所謂研究,已折騰近四年,至今仍未完成。

IMG_8338
圖:朱福強在特首選舉期間,出席記協候選人論壇,追問各人就檔案法立法的立場

候任特首林鄭月娥在選舉政綱中表明,「對訂立檔案法持正面態度」。此外,莫乃光議員近日會見林鄭月娥後,更引述對方表示支持檔案法立法。被問到對於下屆政府的期望,朱福強思考了一會,說:「兩睇吧。在情感上,我當然希望她屨行承諾。但有時候想到這個政府的本質,以及整個政治氣候,我就不是太樂觀」。

但他也承認,林鄭月娥的承諾是一種進步,並笑言:「如果林鄭上任後做兩件事,包證她民望飆升。第一是告689,第二是立檔案法」。他認為,處理這兩件事有助確立林鄭月娥的威信,尤其是與市民之間的信任,「因為有檔案法,咩都放在陽光底下,立檔存檔」。

朱福強同時指出,法改會在立法過程中的角色為之奇怪。他表示,「法改會是關於法律改革,有時也感到十分奇怪,根本未有這條法,又何來改革。假設法改會是研究需不需要立法,但早前申訴専員戚2014年主動調查的報告,已清楚說明立法的必要。當全世界的國家都已設立檔案法,如果你還在問需不需要立法,是在侮辱自己。而2011年我們已提出檔案法草案,法改會根本無須一直拖延近四年。以陰謀論言之,法改會似乎只是政府拖延政策的棋子」。朱福強敢言至此,難怪會成為保皇團體的攻擊對象。

停車場與危險倉

在金鐘進行的訪問結束後,朱福強提議到鄰近的美利道多層停車場外拍照。原來停車場閣樓在1997年之前是檔案處舊址。後來,由於廉政公署需要使用該辦公室,政府提出把檔案處遷移至屯門新益里的工廠大樓,旁邊是五號危險倉庫。最終,經過一輪聯署等行動,檔案處方爭取到現時觀塘的歷史檔案大樓,作為存放檔案和辦公的地方。可幸地,總算避免了香港珍貴的歷史檔案與危險品成為鄰居。

IMG_2433

「你看看別人的檔案館,那種規模,和我們這個停車場相比……但這個最終也保不住,真是情何以堪。」看著眼前已終止營運的美利道多層停車場,朱福強說得有點唏噓。

2009 「檔案管理的強制性規定

記者:池永賢

https://www.inmediahk.net/node/1049606

廣告