借「釋法常規化」增全面管治權 無助改善民心回歸|林立志|香港01|博評

正當距離香港主權移交二十周年不足一個月之際,大陸與香港都舉行了多個以「回歸」為題的研討會,無獨有偶也在談中央的「全面管治權」,當中更包括釋法「常規化」。

5月底,全國人大委員長張德江在北京的基本法實施20周年座談會上重申,中央對香港權力要制度化、程序化和細緻化。張在講話中多次強調「維護中央的全面管治權,就是維護國家主權」;中央與香港的權力關係是「授權與被授權的關係,而不是分權關係,在任何情況下都不允許以『高度自治』為名對抗中央的權力」,借勢指香港近年有人宣揚本土自決、香港獨立,「否認中央對香港的管治權」,更指「應當切實履行基本法關於立法維護國家安全的憲制性責任」,即盡快推動為《基本法》第23條立法。

4月底,港澳辦副主任馮巍亦表示中央正研究如何完善釋法程序。身兼基本法委員會委員的全國港澳研究會副會長饒戈平,日前在鄭州的法學研討會上亦指應考慮制訂特首任命法及釋法實施細則,令釋法「制度化、常態化」,成為中央保障「一國兩制」的「法律利器」。前中策組首席顧問劉兆佳亦在其最新著作中闡述中央如何可通過解釋《基本法》第74、75、77條中對立法會的權力規定來解決拉布問題。前中策組高級研究主任凌友詩早於2014年在《港澳研究》的期刊中,質疑立法會《議事規則》容許議員就財政預算案提出削減開支的修正案,違反《基本法》第74條的精神,法官夏正文在2006年的相關司法覆核案中,也作出偏差的判決,凌促請特區政府予以修正,以免立法會侵奪中央的剩餘權力。

《基本法》第73條賦予立法會創制法律的權力,卻同時以第74條加設極大限制:

凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意

主權移交前的立法局,議員提出私人草案只是限制不能增加公帑開支,因此當年經常有議員提出私人條例草案,單是最後一次立法局大會便有16條議員私人草案進行二讀。74條已把立法會的權力削得軟弱虛無,亦令立法會淪為公眾恥笑的「吹水會」甚至「垃圾會」。

過去參與拉布的民主派亦多次論述「拉布」的目的,旨在阻止惡法通過或拖垮政府「大白象」工程,姑勿論「拉布」是否獲得大眾的支持,但明顯這是《基本法》第73及74條賦予作為立法機關的議員權力,也是「自古以來」立法會審核政府預算、撥款的所剩無幾的功能。若按照消息所指藉解釋《基本法》第74條來解決拉布問題,只會進一步削弱立法會的「剩餘」權力,與取締立法會只是一箭之遙。

近日有些報道認為解釋與立法會權力相關的《基本法》條文,目的只是杜絕中央、特區政府甚至香港大部分市民均痛恨的立法會「拉布」行為。但「項莊舞劍,志在沛公」,最終是否只為確立「釋法常規化」,方便日後可逐條借「釋法」變相「修法」,確立中央的「全面管治權」?明顯上述一系列的言論,與過去中央一貫先放「熱氣球」試公眾反應製造輿論氛圍,再以釋法方式處理所謂損害「中央全面管治權」、「以行政長官為核心的行政主導體制」的立法會拉布行為的做法一致。

雖然《基本法》第158條規定人大常委在特區法院審理案件時可釋法,但同一條的第(3)款對人大常委行使此權力定下了嚴格條件。這包括了涉及的「基本法」條款是關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款;該條款的解釋會影響到案件的判決;提請要由終審法院向人大常委提出;及提請要在案件作出不可上訴的終局判決前提出。再者,人大常委的一般職權是不會涉及具體的訴訟。雖則人大常委在第一次釋法時確認特首依據《基本法》第43條及第48(2)條可向國務院作出報告來提請人大常委釋法,但並不能代表特首常規可行使的權力。

這些都反映人大常委在這情況下解釋《基本法》是非常規的權力。若中央政府濫用人大常委會對第158條的釋法權力,只會破壞香港行之有效的司法獨立法制。建議要把人大釋法規範化及常規化,根本不是解釋法例條文,而是變相按政治需要在原有條文上加入所謂「立法原意」的新詮釋,與制訂新的法律無異。

一方面,近年中央大員及其輿論機器,多次不斷強調一國兩制中的「一國」對香港擁有「全面管治權」,不斷通過釋法「名為釐清,實為擴權」,削弱「兩制」的差異和特殊作用;另一方面則指香港20年人心一直未有回歸,甚至「港獨」市場愈受年青人歡迎,究竟誰人要負上中港矛盾日益加劇,離心日增,最終葬送「一國兩制」的責任?

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