高鐵一地兩檢 FAQ:為何政府方案是「法令統治」 ? | 法政匯思

法政匯思對政府建議廣深港高速鐵路香港段 (『高鐵香港段』)

實施一地兩檢的常見問題解答

撮要

Q1:我不想由頭讀到尾,請你一句話總結政府的方案。

法令統治。

Q2:那即是甚麼?

如果當權者的行事手法就像是對所有人說『我就是法律』,就可以叫做法令統治。這
與『法治』完全相反。

Q3: 為甚麼這樣說?

我們還以為你不想看太多解釋?如果你想知為甚麼,請閱讀下面的常見問題解答!

一地兩檢安排 – 概況

Q4:甚麼是一地兩檢?

當一個人由 A 地到 B 地,而兩個地方都分別有獨立的出入境和海關清關系統,通常在她離開 A 地時,必須辦理一套出境和海關清關手續,而當她抵達 B 地時,也要通過另一套入境和海關清關手續。

一地兩檢是一種例外的安排。例如:當有一個人由 A 地到 B 地,她只需在 A 地同時辦理 A 地及 B 地的出入境和海關清關手續,而毋須在抵達 B 地時再通過當地的出入境和海關清關手續。這樣的安排涉及 A 地允許 B 地的官員在 A 地境內以某程度上執行 B 地的法律。

Q5:現實世界中有否這樣的安排?

有的, 常被引用的例子包括:

– 倫敦/巴黎歐洲之星列車路線:英、法兩國的出入境和海關官員會於沿途的每個車站,在乘客登上列車之前,進行兩國的清關手續。 這個安排是由英國和法國之間以國際條約方式訂立的。

– 加拿大/美國預先清關:加拿大和美國簽署了一項協議,美國官員可以在某些加拿大機場進行出入境和海關檢查等預先清關手續。通過該項檢查的乘客一般不需要在抵達美國時再作進一步檢查。

– 深圳灣一地兩檢:經深圳灣過境的汽車,乘客會在同地通過香港和內地的出入境和海關檢查站。香港檢查站位於中國內地。根據協議,該地方被香港租用而大部份的香港法律都適用於該內地的地方。

Q6:在香港境內實行類似的安排是否合法?

不合法。讓我們以解答下列問題來說明。

一地兩檢安排 – 香港政府方案

Q7:香港何時首次討論在境內進行一地兩檢的安排?

早在 2008 至 2010 年度,當香港立法會審議撥款興建高鐵香港段時,已提出過這安排。當時有不少立法會議員質疑在香港境內實施一地兩檢是否合法,以及對高鐵運作的影響。政府明確表示一地兩檢是考慮的其中一個問題,但即使在香港無法實施一地兩檢,高鐵仍能以高速行駛所以仍會產生莫大效益。

Q8:那麼政府現在的建議是甚麼呢?

政府建議在西九龍高鐵站實施一地兩檢。當列車從香港前往內地時,乘客須在登上列車之前在車站進行香港和內地的出入境及海關清關手續。當列車從內地抵達香港時,內地和香港的出入境及海關清關都會在西九龍進行,而乘客在西九龍進行內地的出境及海關清關手續之前,不會被視為「離開」內地。

Q9:政府打算如何達致這安排?

首先,香港政府會與內地就此簽署相關協議。接著,全國人民代表大會常務委員會(「人大常委會」)會決定「給予」香港政府權力落實這安排。 最後,內地和香港均會各自立法去執行人大常委會的決定。

如果實行後, 整體效果將會是由香港政府把西九龍站的部份「出租」給內地。 在這區域內,及在操作中的列車上(但不包括香港境內的路軌),除了少數對乘客不會造成實際日常影響的例外情況外,內地的法律將會全面適用。

政府建議方案的基本法律問題

Q10:內地法律可否在香港適用?

答案基本上是「不可以」。《基本法》第 18 條明確規定,除《基本法》附件三所規定被納入成為香港法律的某些全國性法律外,任何內地法律將不適用於香港。第 19 條規定,香港法院對香港有司法管轄權。第 22 條規定,身處香港的所有內地人員均須遵守香港法律。即使是人民解放軍如非為防務行事也要遵守香港法律;而在 2013 年有市民非法進入解放軍軍營,都是由香港法律和香港法院處理的。

Q11: 但我以為《基本法》第 18 條容許中央政府增加列於《基本法》附件三內適用於香港的全國性法律?

是的。但中央政府只能在外交、國防等不屬於香港自治範圍內的事項上這樣做。但是,刑法(屬於香港原有的法律)、稅務(例如稅項和關稅)、海關和出入境等一切事項都是《基本法》中明確地包括在香港的自治範圍內的,詳見《基本法》第 8、106、108、116 和 154 條。

事實上,政府亦沒有建議按此途徑在西九龍站實施內地法律。

Q12: 但政府不是說,由於他們的建議是基於《基本法》第 20 條,所以是合法的嗎?

第 20 條確是給予人大常委會權力授予香港額外的權力,但根據《基本法》或其機制而授予的任何權利及權力本身必須合符《基本法》,否則整套《基本法》會變得毫無意義。當政府於 2007 年提倡深圳灣口岸安排時,已經明確表示行使該等額外權力必須符合《基本法》。若香港政府可被授予權力,指定香港境內某地方為不屬香港的一部份而《基本法》不適用,這是繞過了《基本法》第 18、19 及 22 條,更不用說其他在香港內獲保障的基本權利。

Q13: 反正《基本法》沒有就「香港」下任何定義,政府為什麼不可以重新界定香港,把某些區域劃出去不讓香港管轄呢?

其實全國人大及國務院早已通過決定及命令清楚界定「香港」是由甚麼地方組成,而那些決定及命令並沒有指出任何部分可被分割而在香港創造一個「小內地」。更重要的是,儘管有人不同意,但基於中國須遵守的國際法,《中英聯合聲明》第 1 條清楚定義「香港」包括「香港島、九龍及新界」,沒有例外。

所以,這論點雖然表面看似合理,但其實站不住腳。

Q14: 如果你所說的都正確,那為何政府看來很有信心其建議不怕司法挑戰,而不需人大常委會釋法以掃除法律問題的障礙?

政府在這方面費盡心思。但他們不是尋求一個符合《基本法》的方案。他們所做的,是策劃一個希望不能在香港法院被挑戰的計劃,但不理會計劃是否符合《基本法》。他們知道方案絕不會及不能被內地法制挑戰,他們亦從以往香港的案例知道香港法院不能挑戰中央政府的國家行為。政府訂出一個完全依賴人大常委會授權、在某些地方放棄使用香港法律的方案,就是知道這方案有很大機會不能被挑戰。

就算香港的下級法院真的判政府敗訴,當案件上訴至香港終審法院時,案件亦非常可能會被提請到人大常委會就《基本法》第 20 條的適用範圍釋法,結果可想而知。況且,政府還可以說,是法院而不是政府尋求釋法。

Q15: 嘩! 所以政府這個一地兩檢方案就是誰有權誰說了就算數?

是,而且這做法為走後門繞過《基本法》條文的渠道開了一個先例。這就是為何我們劈頭就說這是法令統治!

Q16: 如果你說政府的方案不可行,那麼高鐵香港段的出入境及清關手續要怎樣才合法?

任何不涉及內地法律在香港境內應用的計劃皆可。其中的例子包括在內地的某些車站設置關口;當列車進入內地境內於車上進行入境及海關檢查;或兩者合併,即在接近香港的內地車站設立關口、同時在車上為長途乘客進行檢查(此最後例子其實是類似芬蘭-俄羅斯跨境高鐵採用的模式)。別忘記,特區政府於 2008 年至 2010 年間已明確表示,即使沒有一地兩檢,也不會對高鐵為香港帶來的效益有任何重大影響。

其他衍生的法律及有關問題

Q17:透過「租貸」或「售賣」香港任何部份予內地以實施一地兩檢,有分別嗎?

沒有。不管是租出或以任何方式授予香港的部份地方給內地,真正的問題是能否在香港任何地區引入內地法律。《基本法》已經給予我們清晰的答案,就是「不能」。香港及內地有關部門得花了七至九年才想出現時的方案,可見答案的清晰程度。但正如先前所說,此方案的最終目的並非為了要符合《基本法》,而只是為了使它不能被司法挑戰。這已足以請君三思了。

Q18: 一地兩檢為市民提供方便,又能促進中港兩地商貿融合。《基本法》第 118 及119 條規定,香港政府要為香港提供良好的營商環境,那一地兩檢安排不因此而合法嗎?

最近社會各界已為於西九進行一地兩檢是否帶來便利進行不少討論,這並非適合我們評論的範疇。但即使能為市民帶來方便,難道《基本法》第 118 及 119 條就不受《基本法》的其他條款,例如之前談及的第 18、19 及 22 條的約束嗎?我們希望如此愚昧的提議並非來自受過法律教育的人。

Q19: 為甚麼你們要製造這麼多麻煩和阻撓?高鐵網絡連接著未來、甚至是現今已是世界最大的市場,難道你不想成為這網絡的一份子嗎? 這有助香港營造更好的營商環境,有什麼問題?

我們沒有反對香港成為中國高鐵網絡的一部份,但高鐵與出入境及清關等事宜根本是兩回事。我們重申,政府亦曾表示如何進行出入境及清關手續並不影響高鐵本身能為香港帶來的效益。

再者,要為香港營造的良好營商環境,最重要的肯定是一套穩固、確定的憲法制度。政府使用等同是法令統治的手段強行實施一地兩檢,對香港本來穩固、確定的的憲法制度有何影響?香港作為國際金融中心,一地兩檢帶來的那些所謂便利真的比一套穩固、確定的憲法制度更重要嗎?

Q20: 但政府已表明高鐵西九龍站一地兩檢方案是一次性的,亦沒有計劃實施更多此類方案。那對此方案的擔憂不是毫無根據的嗎?

這並不是重點。重點甚至不一定是關於一地兩檢本身的安排。重點是,如果我們容許政府用一個機制繞過《基本法》,要求中央政府機構作一個不能被挑戰的「決定」,此例一開,這機制亦可用於一地兩檢以外任何本來違反《基本法》的問題。簡而言之,這是一個法治問題,因為它帶來了「法令統治」。

Q21: 你們不斷提及《基本法》和《中英聯合聲明》。但這些文件是在很久以前訂立的,沒有預計到新近的情況。法律不是應該隨著時代的改變而向前邁進嗎?

時代當然是不斷變化的。但是,《基本法》和《中英聯合聲明》是為保持香港本身的制度至起碼 2047 年而訂立的。作為小憲法和國際條約,儘管時代變遷,從性質來說它們是永久及屹立不倒的。

無論如何,誰可以說通過「法令統治」繞過憲法規定是向前邁進?任何人都會認為這是倒退!

Q22: 如果在西九龍站和在香港的列車上實行只限於海關、出入境和檢疫相關的內地法律,你會接受嗎?

不會。我們重申《基本法》第 18、19 及 22 條中毫不含糊的明確規定。

Q23: 但你亦認同在外國其他地方和深圳灣也存在一地兩檢安排。為甚麼在這些地方不是問題,而在香港會構成問題呢?

這些地方並沒有與《基本法》第 18、19及 22條相似的法律。而在歐洲之星(Eurostar)和在加拿大機場的美國官員執法安排(雖然這並非涉及香港《基本法》框架下的合憲性問題),由於相關國家的人權標準差異不大,這些協議相對較易達成。對於人權標準差異較大的國家(例如芬蘭與俄羅斯),它們之間的跨境高鐵也不容許一地兩檢。

Q24: 但解放軍在香港的軍營呢?外國領事館和其官員的特殊待遇呢?那些不是在香港範圍使用外地法律的先例嗎?

首先,國防及外交事務在《基本法》下不屬於香港自治的範圍。其次,就解放軍而言,如前所述,香港市民在軍營內違法是香港法律問題,由香港法院判決。而駐港解放軍除了要遵守國家軍事法,也必須遵守香港法律。第三,關於外國領事館和其官員,因外交事務不在香港自治範圍內,《基本法》附件三內附有特定的國家法律處理這些事宜。無論如何,儘管香港公務人員未經相關領事的同意不能進入領事館的範圍,但在所有領事館的地方,香港的法律仍然適用及香港仍然擁有司法管轄權。

因此,雖然解放軍軍營和外國領事館和其官員的例子好像與一地兩檢安排相似,但實際上卻是截然不同。

Q25: 如我在香港境內實行內地法律的西九龍站特定範圍或列車上,我應該要對內地與香港的法律差異感到害怕嗎?

於未來幾個月內,各方無疑會在政府提出一地兩檢方案的背景下不斷討論內地與香港法律的差異。我們只在此提出兩點。第一,根據政府提出的一地兩檢方案,我們一般是不會於實行內地法律的特定範圍內,享有香港地區內應有的、受到《基本法》和其他香港法律保障的權利。第二,不管內地法律是否「可怕」(即使內地法律比香港法律沒那麼「可怕」也不是重點),事實是政府提出的一地兩檢方案明顯違反《基本法》,而提出的落實方法實質上是以法令統治繞過《基本法》。

法政匯思

2017 年 9 月 18 日

(標題由編輯所擬)  

http://thestandnews.com/politics/%E9%AB%98%E9%90%B5%E4%B8%80%E5%9C%B0%E5%85%A9%E6%AA%A2-faq-%E7%82%BA%E4%BD%95%E6%94%BF%E5%BA%9C%E6%96%B9%E6%A1%88%E6%98%AF-%E6%B3%95%E4%BB%A4%E7%B5%B1%E6%B2%BB/

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