說好的「服務彈性」呢? 整筆撥款的一場誤會

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說好的「服務彈性」呢? 整筆撥款的一場誤會

by 社會福利機構員工會 / Today, 12:04

文:社會福利機構員工會理事長邱智恆

「改革(整筆撥款制度的推行)能否成功,實有賴各機構主管的支持。我衷心希望機構的管理階層,能同樣本着互諒互讓、坦誠合作的精神,與員工一起接受挑戰,創造更好的條件,服務社群。」這是2000年9月時任社會福利署署長林鄭月娥有關「整筆撥款」演辭中的一番話。

無可置疑,當年整筆撥款制度得以落實,絕對是有賴百多間機構主管和董事會在最後階段的支持。當初他們說服員工支持的理由簡單而言就是兩個字-「彈性」:希望透過新的制度得到更多服務的彈性,令整個業界更能回應滿足社會變動的新需要。但是,近日不論鄰舍輔導會裁員事件或審計報告都好像告訴社福界,所謂的彈性其實只是「機構管治」的彈性。在服務推行上,社福機構必須按照《整筆撥款手冊》及《津貼及服務協議》(下稱《協議》)的規定來開辦及發展,提供非《協議》規定的服務,原則上根本是不能使用整筆撥款的。因此,筆者看不到整筆撥款制度有半點空隙,可以一如機構管理層所言,為服務提供帶來彈性,以下將詳細說明。

整筆撥款的緊箍咒

在落實實施前,政府早已為各個受資助社福機構設計了一道道的緊箍咒。首先是《整筆撥款手冊》清楚列明了撥款制度的安排和內容,機構財政管理和向公眾問責的規定,同時亦另訂了配合使用的《津貼及服務協議》及《服務質素標準》。前者規定了機構的服務內容及指標(社署則會按照《協議》中的服務指標來評核服務成效);而後者則釐定了16項「標準」(每項「標準」均有一套「準則」及「評估指標」來評定服務單位的表現)。在2014年開始,社署更在業界同工爭取下被逼落實《最佳執行指引》。還有政府行政署及庫務局等不同政府部門,不時可以發出有關規管受資助機構的通告及報告。這些措施加起來均構成機構的多重緊箍咒,確保機構的服務方向盡在政府的股掌之中。

服務彈性只是黃樑一夢

近日鄰舍輔導會裁員事件和審計報告均表明,整筆撥款說的彈性只不過供了機構管理行政上(如員工薪酬、人手安排上)的彈性,卻非服務提供上(如開拓對象及創新服務)的彈性。服務提供猶如一買一賣的交易,社署如予資助社福機構,機構便需要按照《協議》的規定提供指定數量的服務,內容許多不許少(請參考《整筆撥款手冊》第4.9段,註一)。同時,條例上亦已清楚列明機構不得使用整筆撥款津助開辦非《協議》規定服務,原則上連補貼一個仙也不可以(請參考《財務通告第9/2004號》第13段,註二)。那麼,為何機構仍聲稱能在接受整筆撥款的安排,仍能越過《協議》的規定提供創新服務呢?顯而易見,這是不可能的,除非如鄰舍輔導會一樣,動用不義得來的儲備(如削減同工的起薪點,取消年資,聘請不足數量的同工及簽訂合約制等)在不經社署同意擅自開辦一些非《協議》服務。

總結

最後,筆者承認我們難以反對政府種種規管社福機構的條例,以免公帑有被濫用的可能。但筆者仍想提醒社福機構的高層們,請不要再自欺欺人,也不要砌詞狡辯了。你們過去給予同工服務提供可以充滿彈性的幻想,但最終實際上卻只是造成了你們自己管理行政上的彈性。這從一開始就注定只可以是一場不太美麗的誤會,而只是你們希望自我應驗的事情。上述一道道似有還無的緊箍咒清楚地告訴整個社福界,政府與社會機構管理層只可以是張超雄口中說的「大小無良」,互相配合又互相推卸。整筆撥款制度的「彈性」,最終只是機構管治行政的彈性,讓部分高層從中獲得利益,而前線員工及服務對象卻成為了服務提供彈性的犧牲品。

因此,業界值得反思我們是否應該少修少補現時的制度,還是應該推倒重來,設立一個新的撥款制度,改變現時服務使用者和前線員工的困境?或者,我們需要先從區分開這兩種彈性開始,一方面監察機構管理行政上的彈性,另一方面逼使政府注入資源,完善服務發展機制,真正重拾服務提供上的彈性。

註一:《整筆撥款手冊》(2016年10月)第4.9段:接受整筆撥款及其他社會福利資助的機構須就恰當和審慎運用公帑向社署及公眾直接負責。機構的董事會和管理層有責任妥善地管控整筆撥款,同時確保整筆撥款的運用 符合《津貼及服務協議》所訂明的要求和目標,並遵守本手冊所規定的條件。為免誤會,機構應在舉辦活動前,及早就何謂「《津貼及服務協議》的相關活動」諮詢社署。機構須 力求以最符合成本效益的方式運用整筆撥款作既定用途。機構亦須確保有效地管理收入。
註二:《財務通告第9/2004號》第13段:有些資助機構會在沒有政府資助的情況下自資舉辦活動。這些機構必須為有關活動開立獨立帳目,並確保受資助計劃沒有在金錢上或實物方面為自資活動提供補貼。

https://www.inmediahk.net/node/1053935a

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