異想天開?香港前途的「中英共治」與「中英分治」方案 – Decoding Hong Kong’s History – Medium

主流的歷史教科書之中,九七香港前途問題往往以線性方式敘述:先是 1970 年代末地契問題提上議程,投資環境不明朗,爾後1982年戴卓爾夫人訪華,英方以「主權換治權」與中方博弈節節敗退,最終中英簽訂《聯合聲明》,決定香港成為中國的特別行政區。在如此簡化的前途談判論述中,很多歷史的另類選項(HISTORICAL ALTERNATIVE)往往被隱而不見,後人難以得知歷史的複雜性。隨著英國解密檔案的解封,不同版本的香港前途方案漸漸浮出地表。英方原來構思過鮮為人知的「中英共治」與「中英分治」方案,兩者都意圖另闢蹊徑,巧妙處理香港前途問題。

「中英共治」的四大好處

首相於 1982 年 9 月訪華前夕,英方面對一個兩難困局,一方面因為中方當時只強調大原則,對於如何維持港人信心卻毫無著墨,另一方面港人對於會談期望殷切,故一旦會談對於 1997 年後安排「交唔到貨」,港人信心就 會「插水」。有見及此,首相在 1982 年 7 月 28 日指示外交部成立一個特別小組,進行一項「香港前途專項研究」(SPECIAL STUDY ON THE FUTURE OF HONG KONG),探討不同解決香港前途問題方案選項及其政策後果,希望主動提出「原創性建議」(ORIGINAL THINKINGS)。

從翌年 2 月 21 日的內部書信看到,首相在這 些香港前途方案當中,要求外交部進一步研究「中英共治」方案。方案主要是建基於承認三條條約的基礎上,九七後英方擁有港島、九龍主權,中方則擁有新界主權。與此同時,中英雙方組成聯合政府(JOINT BRITISH/ CHINA ADMINISTRATION), 共同管治港九新界。首相特別提到,相關方案須「設法減少港九對新界的經濟依賴」(REQUIRE STEPS TO REDUCE THE ECONOMIC DEPENDENCE OF HONG KONG/KOWLOON ON THE NEW TERRITORIES),當中提到是否興建海水化淡廠。

短短四日後,亦即 2 月 25 日,外交部隨即提交報告,先後分析「中英共治」方案的好處、中方接受的可能性、具體執行問題等。根據英國解密檔案,報告認為「中英共治」有四大好處,一是英國可以保留在香港島及九龍半島割讓地上的主權及相應的法律地位;二是共治的協議有約束性,可以防止中方介入香港事務,亦可履行英方對香港人的責任;三是共治模式可以保障英國在遠東的商業及戰略利益;四是中英共治對中英關係有幫助。

原則與操作的不可行

然而,「中英共治」最大的問題在於其可行性, 尤其是中方會否接受。研究報告指出,相關 選項並不可行(NON-VIABLE),因為當時所有證據顯示,當時無論國民黨政府或共產黨政府都視「維持國土完整」是首要原則,而三條條約都被視為「不平等」,故根據三條條約衍生的英方對香港島及九龍半島的主權及法律地位,都被中方視為不可討論(NOTBE NEGOTIABLE)。

事實上,中方早已透過中共中央軍委主席鄧小平、總理趙紫陽、外交部副部長姚廣等向英方表達,中方必須在 1997 年收回香港,因此報告認為若然英方以「中英共治」作為 談判立場,只會變相鼓勵中方單方面向香港社會硬套其方案,結果徒令香港社會民情大變(INTENSIFIED SUBVERSION OF THE HEARTS AND MINDS IN HONG KONG)。 退一萬步,即使中方改變自己的政治原則, 接受「中英共治」方案,英方發現都是「搞 唔掂」。原因之一是這個共治政權的結構問題 (STRUCTURE OF A JOINT AUTHORITY), 即這個共治政府如何產生?中方代表還是英方代表有最後決定權?其二則是實際操作問題, 中英或者可以就貿易、房屋、交通或社會福利等政策得到共識,但在言論自由、教育、司法管轄權、治安及保安等具體細節,相信中英雙方會有不同的處理,難有共識,爭拗不斷。至於適用的法律及司法機關,如哪個機構負責兩個管轄區的終審個案,乃至兩個管轄區的對外 關係、國防、國籍等問題,更是莫衷一是。

在構想不同前途選項的過程中,英方一直參考過去殖民地經驗,由此透過知識轉移(KNOWLEDGE TRANSFER)處理殖民問題。 在報告中我們看到英方參考新赫布里底群島 (NEW HEBRIDES CONDOMINIUM)的共管經驗。新赫布里底群島就是現時廣為港人熟悉的瓦努阿圖前身。群島位於南太平洋,18 世紀被發現後先後被英、法佔領,兩國及後簽訂協議共同管治。然而,報告不客氣地點明,即使這份共同管治協議發生在西方國家,相關經驗已經證明共管政治難以操作,更何況今次英方要與共產中國達成共管協議。

英方認為,中英聯合政府問題是巨大的,長遠來說更是中英關係的一條刺。這份報告直言,一旦英方堅持與中方共管香港,香港社會根本 對此信心不大,徒令不少有經濟能力的香港人外流(OUTFLOWFROMTHETERRITORY BY THOSE WHO COULD AFFORD IT), 而且會引發另一次「具破壞性的大逃亡」(DAMAGINGMOVEMENT)。大量居住於中方管轄地的人擔心日後共管政權倒台,將由新界逃到香港島及九龍半島。

如「柏林模式」的中英分治

中英共治「搞唔掂」,報告亦研究「PLAN B」 可行性。這個方案將整個香港猶如柏林一分為二,英方交還新界予中國,自己則繼續保留港島及九龍半島。中英雙方不會組成聯合政府,各自管理自己的領土。報告指,這個「中英分治」方案意味英方要在和中方對立,或僅維持 低度合作的背景下自行管治港島和九龍。然而,倘分治方案成事,需要擔心的問題將遠遠 超出缺水缺糧的部份。問題不僅因為新界佔全 港 92% 土地,居住了香港六成人口,而且設施齊全,有機場、貨櫃碼頭、各大主要水塘、新市鎮、工業及發電設施等,還因為港九兩地 獨力難支,與新界往來頻繁而難以割裂,令分治方案成事甚難。

根據英國外交部提供的資料,當時港島及九龍半島雖然佔全港 88% 的經濟活動和 71% 的批 發零售業,但無重要的水塘,電力亦不敷應付 區內需求。對外交通只有港澳碼頭(MACAU FERRY TERMINAL),但新界就有啟德機場(註一)。更重要的是,港九新界一直不是獨 立存在,每日多達 52.4 萬人、全港 23% 的 勞動力往返兩個準管治區,兩地有強烈的家族聯繫。

這意味港島及九龍半島若要在「分治」架構 下生存,只能仰賴中方的自我克制(SURVIVE ON CHINESE SUFFERANCE), 而且要容許香港地區人士可以繼續自由進出這些新界地 區,以取得商業及經濟資源。在這個「分治」 架構下,英方會變得相當被動,皆因中方一來可以隨時透過武力奪回香港及九龍半島,二來 可以採取經濟封鎖(CRIPPLINGECONOMIC MEASURE),如封閉港口、截斷糧水供應線、或者鼓動大量非法移民南下,癱瘓英方管治區的經濟。報告直言,屆時就算英方能維持管治,香港信心及繁榮亦早被破壞殆盡。

今日看來,無論從原則、操作、港人信心和中英角度來看,英方構想的「中英共治」和「中英分治」方案都難言可行,被排拒在外也無可厚非。雖然港九新界的地契不同,令前者是永久地,後者是租借地,但港英的管治意圖自始至終都是把港九新界視作整體發展。戰後, 港英政府更積極在新界發展「衛星城市」和新市鎮,由此早已埋下「中英分治」方案難產的伏線。

諷刺的是,英方放棄的「中英共治」與現行「港人治港」框架設計上雖然大有出入,但兩者都涉及實質的「兩個權力核心」難題,當時英方考慮的「中英共治」問題更是弔詭地在今日重現。當日報告提及的管治問題,包括管治者人事任命、言論自由、教育、司法管轄權等等,並沒有因一個選項被放棄而消失,反而一 直左右香港發展軌跡,尤其是在中共打著「全 面管治權」旗號,重新制約香港自治空間的當下。

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註一:啟德機場當時位於新九龍,屬於《展拓香港界址專條》租借地。

參考資料:PREM19/1054 Future of Hong Kong: part 5(Courtesy to The National Archives)

原載於《號外》4月號:https://goo.gl/RPKY9x

https://medium.com/decoding-hong-kongs-history/%E7%95%B0%E6%83%B3%E5%A4%A9%E9%96%8B-%E9%A6%99%E6%B8%AF%E5%89%8D%E9%80%94%E7%9A%84-%E4%B8%AD%E8%8B%B1%E5%85%B1%E6%B2%BB-%E8%88%87-%E4%B8%AD%E8%8B%B1%E5%88%86%E6%B2%BB-%E6%96%B9%E6%A1%88-55a3a0bede51

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